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Vortrag von Eva Ullrich - Bundesmisnisterium für Gesundheit und Soziale Sicherung auf der Tagung «Gleich richtig stellen» Gleichstellung für Behinderte von der Kommune bis zur UN am 26./ 27. Juli 2003 in Bremen
Das Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen, das am 1. Mai 2002 in Kraft getreten ist, war das dritte Gesetz der vergangenen Legislaturperiode im Rahmen der Behindertenpolitik. Zuvor waren das Gesetz zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Schwerbehinderter am 1.Oktober 2000 und das Neunte Buch Sozialgesetzbuch am 1. Juli 2001 in Kraft getreten. Mit allen drei Gesetzen will die Bundesregierung behinderten Menschen die Unterstützung geben, die sie benötigen, um gleichberechtigt am Leben der Gesellschaft teilhabe zu können.
Nachdem die behinderten Menschen jahrelang auf die Umsetzung des Benachteiligungsverbotes gewartet haben, wurde mit dem Behindertengleichstellungsgesetz ein weiterer Schritt zur Beseitigung von Diskriminierungen behinderter Menschen getan. Damit wurde das Benachteiligungsverbot des Grundgesetzes über das Sozialrecht hinaus im öffentlich-rechtlichen Bereich umgesetzt.
Grundlegende Ziele des Gleichstellungsgesetzes sind:
Dazu reicht es nicht aus, erkannte Diskriminierungen abzuwehren, nein, es müssen auch positive Maßnahmen zum Ausgleich von Benachteiligungen ergriffen werden.
Nur dann lässt sich Chancengleichheit für behinderte Menschen auch tatsächlich verwirklichen. Dazu ist es aber auch notwendig, über die traditionellen Ansätze der Behindertenpolitik hinauszugehen. Es geht nicht mehr nur um den Ausgleich von Nachteilen, die sich unmittelbar aus körperlicher, geistiger oder psychischer Beeinträchtigung ergeben. Mit dem Gleichstellungsgesetz wollen wir u.a. diskriminierendes Verhalten, ausgrenzende Bedingungen, bauliche und kommunikative Barrieren angehen.
Im Gesetzgebungsprozess sowohl zum SGB IX als auch zum Behindertengleichstellungsgesetz hatte die Stimme der Behindertenverbände Gewicht. So entstanden das SGB IX und das Behindertengleichstellungsgesetz in einer Art und Weise, wie es sie vorher noch nie gegeben hat. Wie Sie wissen, war Grundlage für die Erarbeitung des Gleichstellungsgesetzes ein Entwurf des Forums behinderter Juristinnen und Juristen. Außer dem haben zwei Mitglieder des Forums behinderter Juristinnen und Juristen in einer Projektgruppe des Bundesarbeitsministeriums den Gesetzentwurf mit erarbeitet. Hier wurde ganz praktisch bewiesen, dass Menschen mit Behinderung ihre Lebensbereiche selber gestalten. Diese aktive Mitgestaltung ist eine neue Qualität in der Gesetzgebung, die auch in anderen Bereichen aufgegriffen werden könnte und sollte.
Das Ziel des Gleichstellungsgesetzes ist es, gleiche Bürgerrechte für behinderte Menschen sicherzustellen und zu verwirklichen und zwar in allen Bereichen des Lebens und im Alltag.
Kernstück des Gesetzes ist die Herstellung einer umfassenden Barrierefreiheit, weil die Ermöglichung einer gleichberechtigten Teilhabe am Leben in der Gesellschaft eben vor allem durch den Abbau von Barrieren erreicht werden kann.
Die Barrierefreiheit ist in § 4 des Behindertengleichstellungsgesetzes geregelt.
Barrierefreiheit setzt einen umfassenden Zugang und eine uneingeschränkte Nutzung aller gestalteten Lebensbereiche voraus.
Gestaltete Lebensbereiche: u.a.:
Behinderten Menschen soll ermöglicht werden, alle Lebensbereiche wie zum Beispiel Bauten und Verkehrsmittel in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und ohne fremde Hilfe zu nutzen. Das schließt nicht aus, dass einzelne schwerstbehinderte Menschen auch weiterhin auf fremde Hilfe angewiesen sein werden.
§ 4 Behindertengleichstellungsgesetz definiert die Barrierefreiheit, ohne jedoch einen allgemeinen Anspruch auf Herstellung von Barrierefreiheit zu formulieren. Dies bleibt vielmehr den einzelnen nachfolgenden Vorschriften vorbehalten, die im einzelnen und im unterschiedlichen Maße einen Anspruch auf Barrierefreiheit begründen.
Die in der Definition beispielhaft aufgezählten gestalteten Lebensbereiche sollen deutlich machen, dass vollständige Barrierefreiheit grundsätzlich einen umfassenden Zugang und eine uneingeschränkte Nutzung aller Lebensbereiche voraussetzen.
Was wollen wir:
Aus dieser Aufzählung wird deutlich, dass es nicht nur um die physischen Barrieren, wie Treppen, zu schmale Türöffnungen geht, sondern eben auch gerade um kommunikative Schranken.
Das Behindertengleichstellungsgesetz schafft für den Bereich der Bundesverwaltung Regelungen, die das Benachteiligungsverbot des Grundgesetzes umsetzen. Behinderte und nicht behinderte Menschen dürfen ohne zwingenden Grund nicht unterschiedlich behandelt werden. Ihre Teilhabe am Leben der Gesellschaft darf nicht beeinträchtigt werden. Schon bei der Planung von Maßnahmen haben Behörden des Bundes und Bundesrecht ausführende Behörden der Länder Ziele wie die Vermeindung von Benachteiligung und gleichberechtigte Teilhabe behinderter Menschen zu beachten. Zur gleichberechtigten Teilhabe gehört, keine Sonderlösungen zu schaffen. Es geht nicht nur um die physischen Barrieren, wie Treppen, zu schmale Türöffnungen, sondern eben gerade auch um kommunikative Schranken. Es geht also um die §§ 9, 10 und 11 des Behindertengleichstellungsgesetzes und den damit verbundenen drei Verordnungen, die vom Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit dem damaligen Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung erlassen worden und am 24. Juli 2002 in Kraft getreten sind. In § 9 ist das Recht auf Verwendung von Gebärdensprache und anderen Kommunikationshilfen, in § 10 die Gestaltung von Bescheiden und in § 11 die barrierefreie Gestaltung der Informationstechnik geregelt.
Als erstes komme ich zu § 9 BGG und der „Verordnung zur Verwendung von Gebärdensprache und anderen Kommunikationshilfen im Verwaltungsverfahren nach dem Behindertengleichstellungsgesetz“, die auch kurz „Kommunikationshilfeverordnung“ genannt wird.
Danach haben hör- oder sprachbehinderte Menschen das Recht, bei der Wahrnehmung eigener Rechte im Verwaltungsverfahren mit allen Bundesbehörden in deutscher Gebärdensprache mit lautsprachbegleitenden Gebärden oder über andere geeignete Kommunikationshilfen zu kommunizieren. Hierfür tragen die Behörden des Bundes die Kosten.
Der Anspruch richtet sich also gegen alle Behörden der Bundesverwaltung, dies können beispielsweise die Bundesministerien, das Bundesverwaltungsamt, die BA oder die BfA sein. Eigene Rechte im Verwaltungsverfahren können sein, das Stellen von Anträgen oder das Einlegen von Rechtsbehelfen.
Ausschlaggebend für den Anspruch ist der notwendige Umfang. Dieser bestimmt sich insbesondere nach dem individuellen Bedarf der Berechtigten. Dabei haben die Berechtigten ein Wahlrecht hinsichtlich der zu benutzenden Kommunikationshilfen. Der Berechtigte kann auch einen Gebärdensprachdolmetscher oder eine andere Kommunikationshilfe selbst bereitstellen. - Hierbei sollte allerdings vorher eine Mitteilung an Behörde gesandt werden, dass vom Wahlrecht Gebrauch gemacht wird. Erhält die Behörde vorher Kenntnis über eine Hör- oder Sprachbehinderung, dann hat sie den Berechtigten auf das Recht auf barrierefreie Kommunikation und auf Wahlrecht hinzuweisen. Allerdings kann die Behörde Gebärdensprachdolmetscher in Ausnahmefällen auch zurückweisen, wenn sie ungeeignet sind.
Kommen wir nun zu der Frage, was sind denn nun geeignete Kommunikationshilfen:
Die Behörden vergüten die Leistungen unmittelbar denjenigen, die sie erbracht hat. Gebärdensprachdolmetscher und Kommunikationshelfer werden nach dem Gesetz über die Entschädigung von Zeugen und Sachverständigen entschädigt.
Auch bei sonstigen Kommunikationshilfen übernimmt die Behörde die entstandenen Aufwendungen. Anzumerken ist auch noch, dass ungeachtet eines Familien- oder Verwandtschaftsverhältnisses zwischen dem Berechtigten und dem Kommunikationshelfer grundsätzlich ein Vergütungsanspruch besteht.
Das Bundesverwaltungsamt hat bei dieser Verordnung für die Bundesbehörden die Funktion einer zentralen Beratungs- und Unterstützungsstelle. Dabei geht um z.B. um rechtliche Beratung, technische Unterstützung oder die Beratung zu Kommunikationsformen. Hierzu möchte ich, nicht nur die Behörden sondern auch Interessierten, die Internetseiten des Bundesverwaltungsamtes und das Informationsheft 12/2002 zum Thema "Barrierefreiheit - Verwaltung ohne Schranken" empfehlen.
Nach Rücksprache mit dem Bundesverwaltungsamt wurde mitgeteilt, dass die Nachfrage der Behörden zu dieser Verordnung noch gering sein. Dies hat nach seiner Erfahrung allerdings eher damit zu tun, dass die hör- und sprachbehinderten Menschen in den allermeisten Fällen eigene Kommunikationsformen, z.B. Verwandte oder Freunde, vorhalten.
Als nächstes komme ich zu § 10 BGG und der „Verordnung zur Zugänglichmachung von Dokumenten für blinde und sehbehinderte Menschen im Verwaltungsverfahren nach dem Behindertengleichstellungsgesetz“, die auch kurz „Verordnung über barrierefrei Dokumente in der Bundesverwaltung“ genannt wird.
Danach haben blinde und sehbehinderte Menschen als Beteiligte im Verwaltungsverfahren zur Wahrnehmung eigener Rechte einen Anspruch darauf, dass ihnen Dokumente in einer für sie wahrnehmbaren Form zugänglich gemacht werden.
Dokumente im Sinne dieser Verordnung sind Bescheide, öffentlich-rechtliche Verträge und Vordrucke einschließlich der Anlagen auf die im Dokument bezug genommen werden. Nicht dazu gehören insbesondere Merkblätter, Informationsbroschüren.
Wie schon in der Verordnung nach § 9 richtet sich der Anspruch gegen alle Behörden der Bundesverwaltung. Ausschlaggebend für den Anspruch ist der notwendige Umfang, also der individuelle Bedarf des Berechtigten.
Auch hier stellt sich die Frage, wie diese Dokumente blinden und sehbehinderten Menschen zugänglich gemacht werden kann?
Auch in dieser Verordnung hat der Berechtigte ein Wahlrecht, in welcher Form das Dokument zugänglich gemacht wird, natürlich nur insoweit dies zur Wahrnehmung der eigenen Rechte erforderlich ist.
Gern würde ich gleichfalls hier auf die Internetseiten und das Infomaterial des Bundesverwaltungsamtes hinweisen, dass ebenso in dieser Verordnung für die Bundesbehörden die Funktion einer zentralen Beratungs- und Unterstützungsstelle hat. Das Bundesverwaltungsamt hat zu der Verordnung mitgeteilt, dass die Nachfragen der Behörden zu dieser Thematik schon sehr stark gestiegen sind
Als letztes, aber nicht minder wichtig, komme ich zu § 11 BGG und der „Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik nach dem Behindertengleichstellungsgesetz“, die auch kurz „Barrierefreie Informationstechnik Verordnung (BITV)“ genannt wird.
Durch die BITV sollen behinderte Menschen die Informationen aller öffentlicher Internetauftritte und -angebote von Bundeseinrichtungen grundsätzlich uneingeschränkt nutzen können. Wie schon bei den anderen richtet sich diese Verordnung auch nur an die Bundesbehörden.
Hier stellt sich ebenfalls die Frage, welche Angebote der Bundesverwaltung unter die Verordnung fallen? Dies sind Internetauftritte und -angebote, Intranetauftritte und -angebote, soweit sie öffentlich zugänglich sind und mittels Informationstechnik realisierte grafische Programmoberflächen, die öffentlich zugänglich sind verstanden. Unter den letzten Punkt fallen insbesondere Angebote auf CD-ROMs oder DVD´s.
Die Verordnung ist dazu bestimmt, behinderten Menschen, denen ohne die Erfüllung zusätzlicher Bedingungen die Nutzung der Informationstechnik nur eingeschränkt möglich ist, den Zugang zu ermöglichen. Welche Einschränkungen können das sein? Zu erst wird da meist an blinde und sehbehinderte Menschen gedacht. Blinde Menschen können z.B. nur die Textinformationen einer Internetseite mit Hilfe eines Screenreaders oder einer Braille-Zeile erfassen. Informationen, die mit Hilfe von Bildern oder multimedialen Dateien dargestellt werde, sind nur dann erfassbar, wenn diese mit alternativen Texten hinterlegt sind. Sehbehinderte Menschen haben oft Probleme mit der Schriftgröße und dem Kontrast.
Aber auch mobilitätsbehinderte und hörbehinderte Menschen haben Probleme bei der Nutzung des Internets. Behinderte Menschen mit eingeschränkter Motorik der Arme oder Hände benutzen meist spezielle Tastaturen oder Mäuse, die meist nicht so präzise navigiert werden können. Hier entstehen Barrieren, wenn die Navigationsfelder oder die Links zu klein. Bei hörbehinderten Menschen können z.B. Informationen, die nur mit dem Ohr wahrgenommen werden können, zu Barrieren führen.
In der Anlage zu der Verordnung sind die inhaltlichen Anforderungen festgelegt, wie Internetauftritte barrierefrei zu gestalten sind. Diese beruhen grundsätzlich auf den international anerkannten Zugangsrichlinien für Webinhalte 1.0 (im Original: Web Content Accessibility Guidelines 1.0) des World Wide Web Consortiums (W3C). Die Anforderungen und Bedingungen sind dabei in zwei Prioritäten unterteilt. Die Standards der Priorität (römisch) I sind zwingend von den Behörden einzuhalten; die der Priorität (römisch) II zusätzlich bei zentralen Navigations- und Einstiegsangeboten. Navigations- und Einstiegsangebote sind sogenannte Portale, die in erster Linie keine eigenen Inhalte anbieten, sondern zweckgerichtet auf Inhalte verweisen. Dies wäre z.B. die Seite www.bund.de. Für Personen, die sich mit den sogenannten WAI-Guidelines auskennen möchte ich noch kurz auf folgenden Zusammenhang hinweise. Angebote, die die unter Priorität (römisch) I genannten Anforderungen und Bedingungen der Verordnung erfüllen, würden bei den WAI Guidelines die Konformität AA erreichen. Angebote, die sowohl die Anforderungen der Priorität (römisch) I als auch der Priorität (römisch) II erfüllen, würden die Konformität AAA erreichen.
Wir haben bereits 2 Schulungen in unserem Hause durchgeführt – für die Bundesministerien und die nachgeordneten Einrichtungen. Beide Schulungen sind mit großem Interesse angenommen worden. Während in der ersten Schulung ein allgemeiner Überblick gegeben wurde und auch Barrieren ganz praktisch aufgezeigt wurden, hatten in der zweiten Schulung alle Beteiligten die Möglichkeit ihre Probleme bei der barrierenfreien Gestaltung ihrer Seiten zu besprechen und mit Experten nach Lösungen zu suchen. Ich glaube, das ist die richtige Arbeitsweise um voranzukommen.